高度地区の変遷について

2012年度の都市計画学会学術研究論文発表会で、高度地区の歴史に関する論文を発表します。

タイトルは、「高度地区指定による高さ制限の変遷に関する研究」です。

 

■高度地区制度とは?

高度地区制度は、建築物の高さの最高限度や最低限度を定めることができる制度で、都市計画法・建築基準法に基づく制限手法です。

用途地域では、低層住居専用地域(高さ10m・12m)を除くと絶対高さ制限はかかっていないため、現行の用途地域を補完する役割を担っています。

この高度地区制度は、もともと1920(大正9)年に施行された市街地建築物法施行令に規定された建築物の高さの最低限度の制限に由来します。当初は、駅前等の高度利用が求められる場所での土地の有効利用や美観形成を意図して、一定以上の高さの建物を誘導する制度として始まりました。

1931(昭和6)年の施行令改正で高さの最高限度も定めることが可能となり、1938(昭和13)年の市街地建築物法改正によって、「高度地区」という名称で制度化されました。

その後、1968年の新都市計画法制定、1970年の建築基準法改正によって、現在の制度が確立され、現在では住環境や景観の保全・形成を目的として、絶対高さ制限や斜線制限を高度地区によって実施する自治体が増えています。

■論文の主旨

この論文では、1920年の制度創設から現在までの高度地区の法律上の位置づけや実際の運用がどのように変遷してきたのかを分析し、高度地区が時代によって、その目的や制限内容を変化させてきたことを明らかにしています。

下記の日本都市計画学会ホームページでプログラムを確認できます。

http://www.cpij.or.jp/com/ac/ac.html

広告

高さ制限値45m・60mの由来

高度地区や景観計画で指定された高さ制限値を見ると、15m、20m、31mといった値が多く用いられている。

15mは風致地区でよく使用される数値であり(注1)、20m、31mは1970(昭和45)年の建築基準法改正で容積制が全面導入されるまでの間、用途地域にかけられていた絶対高さ制限値である(注2)。

これらの数値以外にも、主に商業地域の高容積エリアを中心として、45mや60mといった高層建築物を許容する数値を設定している自治体も少なくない。

例えば、45mを見てみると、高度地区では札幌市、山形市、文京区、目黒区、世田谷区、金沢市、名古屋市、大津市等で用いられており、景観計画では、川口市、各務原市、横浜市等で設定されている。なお、京都市では、45mの高度地区が商業地域・容積率700%のエリアにかけられていたが、2007(平成19)年9月の高度地区見直しで廃止され、31mに強化された(注3)。

一方、60mは、札幌市、新宿区、金沢市の高度地区で用いられている(横浜市は、第6種高度地区(高さ20m)の緩和の上限値として60mを設定)。

では、45mや60mという数値は、もともとどのようにして決められたのであろうか。

以下では、それぞれの数値が用いられてきた背景や由来を見ていく。

■45mの由来

45mの数値がはじめて建築法規に登場するのは、1963(昭和38)年の建築基準法改正による容積地区制度導入時である。

この法改正により、容積地区を指定した区域内においては絶対高さ制限ではなく容積率と道路・隣地斜線制限によって制限されることとなり、31mの絶対高さ制限を超える高層建築物の建築が可能となった。

柔構造理論の確立をはじめとする構造・施工技術の進歩によって、31m超の高層建築物の建設が技術的にも可能となっていたが、当時の建築法規は31mの高さをもとに構造基準を設定していたため、高層建築物に対応した構造基準を定める必要が生じていた(注4)。

だが、基準をすぐに設けることは困難であるため、建設大臣が建築基準法第38条の規定に基づいて個別に安全性を確認し、認定する方法がとられることになった。

認定審査の対象となる高層建築物としては、①建築物の高さが31m以上で、その構造形式が現行法規のたてまえによらないもの、②建築物の高さが45m以上のもの、とされた(注5)。

②の45mの根拠は、31mに塔屋部分として建設可能であった12mを加えた数値が45m程度であったことや、当時既に45m程度の高層建築物は建設されておりこれらについては従来の剛構造に基づく構造基準で対応可能であると判断がなされたことが考えられる(注6)。

一方、現行法の基準では対応できない建築物、つまり「柔構造でつくられる高さ31m超の建築物」と「高さ45m超の建築物」については、個別の案件ごとに「高層建築物構造審査会(注7)」の構造安全審査を受けて、建築基準法第38条の規定に基づき建設大臣の認定を得ることとされた。

しかし、法令の構造規定についてはほとんど改正がなされなかったため、1964(昭和39)年に日本建築学会により「高層建築技術指針」が作成された。

この技術指針は、高層建築物の設計、施工の指導書として活用されることとなったが、この指針の対象建築物が45m超の高層建築物であった。

以上から、構造上の基準として採用された45mが、後に1973(昭和48)年の京都市高度地区の都心部の高さ、横浜市高度地区の特例許可による緩和の上限値として用いられ、現在に至るわけである。

■60mの由来

建築基準法においてはじめて60mの数値が見られるのは、1980(昭和55)年7月に公布された改正建築基準法施行令においてである(いわゆる新耐震基準が示された政令)。

45m超の高層建築物については高層建築物構造審査会の構造安全審査を経て、大臣認定が必要であると先に述べたが、この政令改正によって大臣認定が必要とされる高さが45mから60mに引き上げられた。

なお、この規定は、2006(平成18)年の建築基準法改正で法第20条の構造耐力の規定に移されており、60m超の建物の構造計算の方法については国土交通大臣の認定が必要とされている。

1980年の新耐震基準の検討に際して、建設省は「新耐震設計法案」(昭和52年)や「建築基準法施行令・耐震関係規定改訂基準原案」(昭和54年)を作成し、また、学識経験者・構造設計実務家等から構成される「耐震建築基準委員会」を建設省内に設置している。

その議論の中で60mの設定理由について言及されている可能性があるものの、筆者は確認をとっていない。

耐震基準という性質上、60mという数値は、集団規定の観点ではなく構造上の観点から導出されたと推測される。

ただし、1973(昭和48)年に日本建築学会が発行した「高層建築技術指針(増補改訂版)」によると、斜線制限や容積制限の制約から、現実の敷地で建設可能な高さは20階前後にとどまるとの見解が示されていることから、20階×階高3mと仮定すると60mを導き出すことができる。

また、特別避難階段設置が義務付けられる15階に階高を4mと仮定すると、15階×4m=60mになる。

60mの設定根拠としては、以上のような理由が考えられるものの、あくまでも推測に過ぎない。

一方、他法令を見ると、航空法において60mという数値が見られる。

航空法第51条の航空障害等設置義務の規定には、「地表又は水面から六十メートル以上の高さの物件の設置者は、(中略)当該物件に航空障害灯を設置しなければならない。」とある。

この規定は、1960(昭和35)年6月1日改正の航空法改正で追加された条文であるが、一般の建築物ではなく電波塔や発電所・工場等の煙突といった工作物を想定していたものと考えられる。

というのも、当時の建築基準法には、まだ用途地域における31mの絶対高さ制限が残っており、60m超の建築物は国会議事堂を除き存在していなかったのである。

例外許可により建設されていた31m超の建物でも45m程度が限界で、60mには及んでいない。

なお、31mを超える高層建築物の建設が例外許可を要せず建設できるようになったのは、容積制による特定街区制度が創設された1961(昭和36)年の建築基準法改正後である。

[注]

(1)風致政令(風致地区内における建築等の規制に係る条例の制定に関する基準を定める政令)において、風致地区内における高さ制限値は8mから15mの範囲内で定めると規定されている。この15mは、生長した高木によって建物がほぼ隠れる高さとして決められたとされる(神奈川県都市部都市公園課(1994))。

(2)1970年の建築基準法改正まで行われていた用途地域の絶対高さ制限(20m、31m)の由来については、「市街地建築物法における絶対高さ制限の成立と変遷に関する考察-用途地域の100尺(31m)規制の設定根拠について-」(土地総合研究2008年冬号)を参照。

(3)京都市の高度地区については、「京都市における高度地区を用いた絶対高さ制限の変遷」(土地総合研究2010年夏号)を参照。

(4)1962(昭和37)年8月11日に建設省住宅局長から日本建築学会に対して「現行の高さ制限の改廃とそれに伴い必要とする法的措置について」諮問され、同年10月29日に建築学会から建設省に答申された。

それによると、高層建築物については以下のような見解が示されている。

「現行法においてはおおむね現行高さの制限を想定して諸規定が組立てられているので、早急に高層建築物に関する関係規定の整備が必要である。しかし、この種建築物の実例及び施工経験が少ない現段階においては、一般通則的な規定をただちに設定することは困難であると思われるので、当分の間は建築物の設計・施工法につき個々に審査指導する方途を考慮する必要がある。」(「建築物の高さ制限に関する本会の所見発表まで」『建築雑誌1962年12月号』)

(5)梅野(1965)p24

(6)当時の建築基準法第57条第1項には用途地域における絶対高さ制限(31m、20m)が規定されていたが、但し書きとして、「ただし、次の各号の一に該当する場合において、特定行政庁の許可を受けたときは、この限りでない。 一 建築物の周囲に広い公園、広場、道路その他の空地がある場合等であつて、交通上、安全上、防火上及び衛生上支障がないと認める場合」とあり、周辺に空地があれば特例許可により、31m超の建築物の建設は可能であった。

実際に、1953(昭和28)年には大阪第一生命ビル(高さ41.23m、12階)、1954(昭和29)年には渋谷東急デパート(高さ43m、11階)が完成している。

また、同時期に東京駅八重洲口に高さ47.8m、12階の鉄道会館が計画されていたが、なかなか許可が下りず、1954(昭和29)年に6階部分までが完成し開業したが、全体は1968(昭和43)年に竣工している。

(7)高層建築物構造審査会は、1964(昭和39)年9月に建設省に設置されたが、1965(昭和40)年8月に財団法人日本建築センターの設立とともに、審査会は日本建築センターに移管されている。当時の審査会の委員は15名で組織され、毎月1回開かれていたという。個々の審査にあたっては部会が設けられ、その都度専門委員が委嘱されていた。

[参考文献]

○梅野捷一郎(1965)「高層建築物構造審査会報告(その1)」『建築行政14(71)』、建築行政協会、p24‐27

○神奈川県都市部都市公園課(1994)『風致地区のあり方に関する20項目の提言:環境と共生した美しき都市の創造のために』神奈川県

○日本建築学会(1973)『高層建築技術指針 ―増補改訂版』日本建築学会

○大澤昭彦(2008)「市街地建築物法における絶対高さ制限の成立と変遷に関する考察-用途地域の100尺(31m)規制の設定根拠について-」『土地総合研究16(1)』、財団法人土地総合研究所、p51-61

 www.lij.jp/html/jli/jli_2008/2008winter_p051.pdf

○大澤昭彦(2010)「京都市における高度地区を用いた絶対高さ制限の変遷」『土地総合研究18(3)』、財団法人土地総合研究所、p181-210

 www.lij.jp/html/jli/jli_2010/2010summer_p181.pdf

芦屋市景観地区における不認定マンション問題のその後 -マンション計画の中止と山手幹線周辺における地区計画の策定ー

大原町地区地区計画の概要芦屋市大原町において、5階建てのマンション計画が景観地区の基準に不適合であるとして景観法に基づく不認定の処分が下された件については、以前の記事で述べた。

その後、不認定マンション計画は中止となり、大原町地区には高さ制限の強化をはじめとする地区計画が策定された。

しかし、この地区計画はマンション問題が直接的なきっかけではなく、市内を横断する山手幹線の整備を契機とするものであった。

そして、大原町だけでなく、山手幹線が貫通する他の地区においても同時的に地区計画の策定が進められていたのである。

そこで今回は、マンション計画が撤回された経緯とともに、大原町地区地区計画を中心に山手幹線周辺における地区計画策定の動向とその特徴について述べてみたい。

※「芦屋市景観地区においてマンション計画が不認定に -「高さ」ではなく「ボリューム」が問題に-」

https://aosawa.wordpress.com/2010/02/18/

<構成>

■大原町5階建てマンション計画不認定の経緯

■マンション計画の中止とその背景

■大原町地区地区計画策定の経緯

■大原町地区地区計画の概要

■山手幹線沿道における地区計画:道路整備を契機とした連鎖的な地区計画

■地区計画指定後の地価動向:大原町における地価上昇

■まとめ

■大原町5階建てマンション計画不認定の経緯

景観地区不認定問題は、2009(平成21)年秋に、大手マンション事業者が高さ15.45m(5階建て)、長さ41.3mのマンション計画を市に提出したことに始まる。

写真からわかるように、計画用地(敷地面積1,100㎡)周辺は、概ね2階建ての戸建て住宅地であることから、計画建物は周辺の建物に比して、高さ、規模が大きい。

芦屋市景観認定審査会における審議の結果、2010(平成22)年2月5日に、景観地区の基準に不適合であるため不認定処分を下すべきとの判断が示された。

不認定の理由として、「周辺の建築物に比べて著しく大きなスケールとボリュームを有するものである。このため,周辺の建築物や空間の形成するまちなみ景観とは著しく調和を欠く規模,形態であり,配置上も問題があるといわざるを得ない。」と結論付けている。

この景観認定審査会の判断を受けて芦屋市は、2月12日に当該マンションを不認定とする処分を事業者に通知した。

ohara_mansion

写真1 不認定処分を受けたマンション計画用地(2011年2月撮影)

■マンション計画の中止とその背景

不認定から約半年後の2010(平成22)年8月18日、市と事業者からマンション計画の中止が公表された。

事業者によると、5月下旬に大阪府内の個人に対してマンション用地を売却したという。また、「景観法を踏まえて市と協議し、建物の規模の縮小も含めて検討した結果、売却を決めた」と事業者はコメントしている(朝日新聞2010年8月19日)。

一方、芦屋市側は、「事業を阻害するつもりは全くなく、周辺の環境と調和した建設計画を出してくれることを期待していた残念だ」と話している(共同通信2010年8月18日)。

事業者がマンション計画を中止し、用地売却を決めた背景には、大原町地区で検討が進められていた地区計画の存在が大きかったと思われる。

不認定の翌月末には、地区計画の地元案がまちづくり協議会において承認されていたことからもわかるように、地区計画の案はマンション不認定の段階で概ね固まっていた。

4月には、地区計画の地元案がまちづくり協議会から芦屋市に提出され、これを受けて市は都市計画決定の手続きを進めている。

つまり、事業者がマンション計画を中止した8月時点では、地区計画の都市計画決定の手続きが行われている段階であった。

■大原町地区地区計画策定の経緯

大原町における地区計画策定の動きは、不認定マンションの計画が市に提出される約2年前に遡る。

後述するように、地区内を貫通する山手幹線の整備によって、周辺の住環境が急変する可能性があったことから、市が地区計画の策定を地元に働きかけた。

これを受けて2008(平成20)年3月に「大原町まちづくり研究会」が設置され、まず初めに地権者に対するアンケートが実施されている。

アンケートの結果、地区独自のルールの必要性が確かめられたことから、2008(平成20)年11月には「大原町まちづくり協議会」が発足し、本格的な地区計画の検討が始まることになる。

その後、役員案の策定、意見交換会の開催、アンケートの実施等を経て、2010(平成22)3月28日に開催されたまちづくり協議会臨時総会において、地区計画地元案が権利者全体の76%の賛成で承認された。

そして、4月20日には地区計画地元案の要望書が市長に提出され、市の都市計画決定手続きを経て、11月22日に「大原町地区地区計画」として告示された。

表1 大原町地区地区計画・不認定マンションに関する出来事

■大原町地区地区計画の概要

大原町地区地区計画は、駅周辺の一部を除く約18.1ヘクタールを対象として、2010 (平成22)年11月22日に都市計画決定された。

戸建て主体の「住宅地区」、後背住宅地との調和を図る「幹線道路沿道地区」、そして周辺の住環境や景観との調和を目指す「近隣商業地区」の3つの地区に区分し、各地区は用途地域と対応している。

住宅地区は第1種中高層住居専用地域、幹線道路沿道地区は第1種住居地域、近隣商業地区は近隣商業地域で、いずれも指定容積率は200%である。

写真2 大原町地区の現状(左:近隣商業地区、中:幹線道路沿道地区、右:住宅地区)

地区計画では、建築物の高さ、用途、壁面位置、敷地分割時の最低敷地面積、緑化率、屋根・外壁の色彩、屋外広告物を規制しており、このうち用途、高さ、壁面位置、最低敷地面積については建築条例に定められており、法的拘束力の強い制限となる。

一方、緑化率、色彩、屋外広告物は条例化していないために、届出・勧告制による規制となるため、強制力は弱い。

具体的な制限内容は、下表のとおりであるが、各制限項目の特徴を簡単に述べる。

表2 大原町地区地区計画の内容

①絶対高さ制限:高度地区の強化(15m→10m・12mへ)

建築物の高さは、住宅地区は10mもしくは12m、幹線道路沿道地区は15mに制限される(近隣商業地区は高度地区による斜線制限のみで、地区計画での制限はない)。

住宅地区は、もともと第2種高度地区によって絶対高さ15mに制限されていたが、地区計画によって高さ10mに強化された。戸建て住宅主体の市街地形成を目指していることから、低層住居専用地域並みの高さ制限値としたわけである。

ただし、大規模な敷地の場合(敷地面積500㎡以上)は4階程度の集合住宅が建設可能な12mに緩和される。

高度地区による絶対高さ制限の場合、階段室等の屋上部分の高さは12mまで建築物の高さに算入されないが(建築基準法施行令2号1項6号ロ)、地区計画の10m、12mの制限には屋上部分の不算入措置はなく、屋上部分も含めた高さが10mもしくは12m以下に制限される。

また、住宅地区では既存不適格建築物の建替えにあたっては、従前の建物高さまでの再築が認められている(この救済措置は、1998年に西宮市の大畑地区地区で設けられたのがはじまりであり、芦屋市も隣接する西宮市の例を参考にしたとのことである)。

一方、幹線道路沿道地区は、従来、第3種高度地区により斜線のみの制限であったが、絶対高さ15mの上乗せ規制がかけられている。

住宅地区では、階段室等の屋上部分の高さは建築物の高さに含められていたが、幹線道路沿道地区では3mまでは算入されない。したがって、屋上部分も含めると15m+3m=18mまでは建築可能となる。

図1 住宅地区における高さ制限の内容

②用途:店舗・ワンルームマンション等の禁止

住宅地区では、閑静な住宅地として環境を守るために、店舗・飲食店等の建築を禁止するほか、1戸当たりの住戸占有床面積40㎡未満の集合住宅、床面積500㎡以上の公衆浴場を規制している。

住戸占有床面積40㎡未満の集合住宅は小規模なファミリー向け住宅やワンルームマンション、また、500㎡以上の公衆浴場はスーパー銭湯を念頭に置いていると思われる。

小規模なファミリー向け住宅やワンルームマンションは賃貸住宅が多く、定住性も低く、地区の活動に参加してもらいにくいことも規制の背景にはあるとのことである。

なお、ワンルームマンション規制は、芦屋市住みよいまちづくり条例(以下、まちづくり条例)で規定されている制限を若干強化し、地区計画で担保したものである。

幹線道路沿道地区と近隣商業地区では、住宅地区と同じく床面積500㎡以上の公衆浴場を禁止とするほか、ガソリンスタンド、葬儀場を制限している。

葬儀場を規制する理由としては、1999(平成11)年に地区内において葬祭会館の建設計画が持ち上がり、住民による反対運動が起こったことが背景にある。

③敷地面積の制限:敷地分割後の最低敷地面積の規制(130㎡・150㎡)

これはいわゆる敷地面積の制限とは異なり、「敷地分割後の最低敷地規模」を規制するものである。したがって、敷地を分割しない場合には適用されない。

住宅地区のみを対象とした制限であり、具体的には、敷地面積2,000㎡の敷地を分割する場合は分割後の最低敷地面積が130㎡、2,000㎡以上の敷地を分割する場合の最低敷地面積は150㎡以上としている。

ただし、敷地面積2,000㎡未満の分割であっても、やむを得ない場合等においては1つの敷地に限って110㎡まで認める緩和措置が設けられている。

この制限は、まちづくり条例で規定されている制限を地区計画で担保するものであるが、地区計画では若干強化されている。

まちづくり条例を見ると、第1種・第2種中高層住居専用地域では、開発区域面積500㎡未満は最低敷地規模110㎡以上、500㎡以上2,000㎡未満は130㎡以上、2,000㎡以上は150㎡以上となっている。

一方、地区計画では、敷地面積500㎡未満であっても、まちづくり条例で規定する110㎡以上ではなく、ワンランク厳しい130㎡以上の規模を求めているわけである。

④壁面位置の制限:隣地境界線からのセットバック(1.0m、1.5m、2.0m)

外壁の後退距離を定める制限であるが、これは道路境界線側からの壁面後退ではなく、隣地境界線からのセットバックである。

これも敷地面積制限と同様に住宅地区のみを対象とした制限であり、敷地規模と高さが大きくなるほど、周辺の住環境への圧迫感等の影響を軽減する必要があることから、敷地規模別・高さ別に後退距離を定めている。

具体的には、敷地面積250㎡以上500㎡未満は1.0m、500㎡以上かつ高さ10m以下の場合は1.5m、500㎡以上かつ高さ10m超の場合は2.0mとなっている。

まちづくり条例では、第1種・第2種中高層住居専用地域における壁面後退を0.7m以上、地上階数が4以上または軒高10m以上の建築物は1.0m以上としていることから、この地区計画の制限はまちづくり条例の担保及び上乗せ規制であることがわかる。

⑤緑地率の制限:緑地率の最低限度10%

緑地率の制限は、住宅地区と幹線道路沿道地区を対象とする規制であり、敷地面積130㎡以上500㎡未満の場合は10%以上の緑化を義務付けている(緑化率には屋上緑化と壁面緑化は含まれない)。

まちづくり条例では、住居系用途地域(低層住居専用地域以外)の緑化率は20%以上としているが、敷地規模500㎡以上が対象となる。つまり、この地区計画では、まちづくり条例の対象外となる500㎡未満についても、条例の半分にあたる10%の緑化を求めることにしたわけである。

なお、130㎡未満については、負担も大きいとの住民からの要望があり、対象外になったという経緯がある。

地区計画における緑化率の制限に法的な拘束力を持たせるためには、都市緑地法第39条に基づく「地区計画等緑化率条例」を別途制定する必要があるが、この地区計画では条例化は行っていない。

⑥色彩の制限:景観地区の上乗せ規制

建築物の屋根と外壁の色彩は、地区計画区域全域が対象であり、芦屋景観地区に定める大規模建築物の色彩基準が適用される。

芦屋景観地区では建築物の規模に応じて基準を設定しており、高さ10m超かつ延床面積500㎡超の建築物を大規模建築物と位置付けている。

大規模建築物の基準は、その他の建築物と比べて厳しく設定されている。

つまり、大原町地区地区計画では、高さ10m以下または延床面積500㎡以下の建築物であっても、芦屋景観地区の大規模建築物の基準を満たすことが求められるわけである。

ただし、この色彩制限は建築条例に位置付けられていないために強制力の弱い緩やかな制限となる。

⑦屋外広告物の制限:県屋外広告物条例の上乗せ規制

屋外広告物の制限も地区計画区域全域でかけられているが、これは兵庫県の屋外広告物条例の規制を強化した内容となっている。

住宅地区である第1種中高層住居専用地域は、県屋外広告物条例では第2種禁止区域に指定されており、自家用広告物の表示面積が計20㎡以下、自家用広告物の枚数が4枚以下等の制限が適用される。

この地区計画では表示面積合計が3㎡以下、かつ、枚数は3枚以下と大幅に強化されている。また、広告物の高さも地上から3m以下に制限されるほか、色彩制限(地色に彩度10以上の色の使用禁止)も加えられている。

また、幹線道路沿道地区と近隣商業地区は、エリアの特性上、屋外広告物の面積、枚数等は制限されず、色彩制限のみ(住宅地区と同じ内容)が規定されている。

山手幹線沿道における地区計画:道路整備を契機とした連鎖的な地区計画

前述のように、大原町地区の地区計画は、不認定マンションの計画が表面化する以前から検討が開始されていた。

つまり、地区計画策定の直接的なきっかけはマンション問題ではないことになる。

では、なぜ大原町地区において地区計画が策定されることになったのだろうか。

先に述べたように、地区計画策定のそもそものきっかけは、市内を横断する山手幹線の整備であった。

山手幹線は、神戸-尼崎を結ぶ幹線道路であり、1946(昭和21)年に都市計画決定され、65年後の2010(平成22)年10月24日にようやく全線が開通している。

山手幹線の全線開通に伴い、スーパー銭湯、ガソリンスタンド等のロードサイド型の利便施設の立地が予想されたが、道路が市内の住宅地内を貫通することから、周辺の住環境への影響が懸念された。

そこで芦屋市は「芦屋市都市計画マスタープラン」(2005年策定)において、山手幹線周辺のうち、「沿道型住宅地」を「低層又は中層住宅の整った沿道景観の形成」を図る地区とする一方、「中低層住宅地」を「現在の低層戸建住宅中心の居住環境を保全」するために高さ制限や宅地細分化の防止等を行うとし、これらの方針を実現する手段として建築協定や地区計画等の活用を明文化した。

こうした背景から、芦屋市は、山手幹線が横断する地区に対して地区計画の策定を働きかけたのである。

対象エリアは、大原町地区だけではなく、JRと阪急神戸線の間に挟まれた三条町、西芦屋町、月若町、松ノ内町、船戸町、大原町、親王塚町、翠ヶ丘町の8地区が全て対象とされた(図1)。

市の働きかけを受けて、各地区は自治会を単位とするまちづくり協議会を設立し、具体的な地区計画の内容を検討していくことになる。

まちづくり協議会では、地権者等へのアンケートの実施、素案の策定、意見交換会の開催等を経て、地区計画の地元案を確定し、市は地元案に基づいて都市計画決定を行う形で進められている。

2011(平成23)年9月末時点で、8地区中7地区で地区計画が告示済みであるが、概ね協議会設立から約2年程度で都市計画決定に至っている(親王塚町地区では現在、協議会の案が検討中)。

地元案の採決にあたっての同意率(権利者数に占める賛成者の割合)を見ると、市が目安としていた3分の2(約66.6%)の同意率を満たしていることがわかる。

図2からわかるように、権利者数が多いほど同意率が低減しているが、大原町の同意率が権利者数の多さに比べて高いのは、不認定マンション問題の影響と考えられる。

各地区計画の内容を見ると、大原町と制限内容はほぼ共通するが、地区の特性や合意形成を踏まえているため若干の違いは見られる(詳細は、別の機会に紹介したいと思う)。

表3 山手幹線周辺における地区計画の一覧

yamatekansen_chikukeikaku.jpg

yamate_chikukeikaku

図2 山手幹線周辺における地区計画位置図

approval_rate

図3 地区計画案の同意率と権利者数

■地区計画指定後の地価動向:大原町における地価上昇

2011(平成23)年7月1日時点の都道府県地価調査の結果によると、大原町の地価上昇率(対前年平均変動率)は+1.9%で、全国でも高い上昇率を示している。

グラフから分かるように、兵庫県、阪神南、六麓荘町(いずれも住宅地)の地価変動率が全てマイナスであることを見ても、大原町の伸びが際立つ。

おそらく前年の10月に全面開通した山手幹線の影響が大きいと思われるが、高さ制限の強化を含む地区計画が地価形成に寄与しているとも考えられる。

地価と地区計画との関係を論ずるには、ヘドニックアプローチ手法等による定量的な分析が必要であると思われるため、軽々に判断することは控えるべきであろうが、少なくとも地区計画が地価にマイナスに作用していないとは言えるのではないだろうか。

landprice_graph図4 対前年比平均地価変動率の推移(各年都道府県地価調査)

■まとめ

芦屋市大原町で不認定となったマンション計画は結局中止となり、その後、高さ制限の強化をはじめとする大原町地区地区計画が策定された。

ただし、この地区計画の策定は、不認定マンションが直接のきっかけではなく、市内を横断する山手幹線の開通を契機としたものであった(もちろん不認定マンションの存在が地区計画策定の推進力にはなったと思われるが)。

山手幹線の整備に伴い、沿道周辺の住環境への影響が懸念がされたことから、市は、山手幹線が貫通する地区に対して、地区計画の策定を働きかけたわけである。

そのため、大原町地区だけではなく、山手幹線周辺の地区においても連鎖的な地区計画の策定が進んでおり、既に計7地区で策定済みである。

山手幹線周辺における地区計画の特徴は、市が地元に積極的な働きかけ、それを受けた地元の協議会が地区計画案を市に提案している点である。

つまり、きっかけは行政からのトップダウンであっても、具体的な内容の検討は地元からのボトムアップということである。

トップダウンだけでは行政の押しつけになりがちとなり、逆にボトムアップによる地元の動きを待つには時間がかかり過ぎる。

その点、芦屋市においては、市と地元の役割分担がうまくいったがゆえに、速やかな地区計画指定が実現したと言えるだろう。

また、地区計画の内容面での特徴を見ると、従来の都市計画規制(用途地域、高度地区)の上乗せ規制であることに加えて、市の自主条例である住みよいまちづくり条例の基準強化及び担保である点が指摘できる。

こうした高度地区やまちづくり条例の運用実績があったからこそ、地区計画による制限強化に対する住民の理解が得られ、複数の地区計画策定を同時的に進めることが可能だったのではないだろうか。

未だに、規制強化は土地利用の足かせとなり、資産価値を損なうとの意見は少なくない。

しかし、先に見た都道府県地価調査の結果からわかるように、地区計画が住宅地の価値を下支えしている可能性は十分にある。

適切なルールの存在は、地域の価値の担保・向上に寄与するのである。

<関連記事>

○芦屋市景観地区においてマンション計画が不認定に -「高さ」ではなく「ボリューム」が問題に-」

https://aosawa.wordpress.com/2010/02/18/

<参考資料>

○芦屋市における地区計画

http://www.city.ashiya.lg.jp/toshikeikaku/kuiki.html

○芦屋市における景観地区

http://www.city.ashiya.lg.jp/toshikeikaku//keikan/minamiasiya/index.html

○芦屋市住みよいまちづくり条例

http://www.city.ashiya.lg.jp/toshikeikaku/kaihatsu_05.html#sinseisyoitiran

○芦屋市都市計画審議会会議録(検討資料も見ることができる)

http://www.city.ashiya.lg.jp/toshikeikaku/fuzokukikan/toshikeikaku-kaigiroku.html

庭園からの眺望景観保全(その1) -旧古河庭園周辺における絶対高さ型高度地区について―

2011(平成23)3月10日、ジョサイア・コンドル設計の洋館や庭園等で知られる旧古河庭園(国の名勝指定)周辺エリアに、絶対高さ型高度地区が指定された。

この高度地区は、庭園からの眺めや周辺の住環境を守るために、庭園周辺の建築物の高さを35mに規制するものである。

○北区ホームページ http://www.city.kita.tokyo.jp/docs/inform/638/063811.htm

また、旧古河庭園の近くには、JR駒込駅を挟んで文京区側に六義園(国の特別名勝指定)がある。

六義園周辺においても、同じく庭園からの眺望景観保全を目的に絶対高さ型高度地区がかけられており、こちらは2004(平成16)年に指定されている。

旧古河庭園と六義園の高度地区はともに、庭園からの眺望景観保全を意図したものであるが、こうした高さ制限を実施する背景にはどのような理由があるのだろうか。また、具体的にどのような制限を行っているのだろうか。

本稿では、3回にわけて、周辺を対象とした絶対高さ型高度地区の内容を概観し、庭園から眺望保全のための高さ制限の特徴と課題について考えてみたい。

1.旧古河庭園周辺における絶対高さ型高度地区(北区):その1

2.六義園周辺における絶対高さ型高度地区(文京区):その2

3.旧古河庭園と六義園周辺の高度地区の比較:その3

1.旧古河庭園周辺における絶対高さ型高度地区(北区)

■旧古河庭園について

現在の旧古河庭園は、もともと1917(大正6)年に古河家(古河財閥)の邸宅としてつくられたものであり、1956(昭和31)年に都立公園として一般に公開されている。

この庭園は、武蔵野台地の地形の高低差を活かしたつくりとなっており、台地の突端に建てられた洋館の前面に、階段状の洋風庭園が斜面に沿って配置され、さらに低地部分に日本庭園が配されており、地形差が開放的な眺めをつくりだしている点が特徴的である。

洋館と洋風庭園は、日本近代建築の礎を築いたイギリスの建築家ジョサイア・コンドルが設計したものであり、日本庭園は小川治兵衛の作庭による(写真1)。

写真1 旧古河庭園(左:洋館、中:洋風庭園、右:日本庭園)

■絶対高さ型高度地区指定の背景

高度地区指定のきっかけは、「旧古河庭園周辺が東京都景観計画による文化財庭園等景観形成特別地区に指定されたこと」と「高層マンションによる近隣紛争が発生していたこと」の2点が挙げられる。

①東京都景観計画による文化財庭園周辺の景観誘導

東京都景観計画で旧古河庭園周辺が文化財庭園等景観形成特別地区に指定されたことが高度地区指定のきっかけとなった(平成20年4月の景観計画改定で追加指定)。

文化財庭園等景観形成特別地区とは、「国際的な観光資源としてふさわしい庭園からの眺望景観を保全し、歴史的、文化的景観を次世代に継承する」ことを目標に、庭園を含む周辺エリアを地区指定し、庭園の周りに立地する建築物や広告物の規制・誘導を行うものである。

現在の計画では、旧古河庭園のほか、浜離宮庭園、芝離宮庭園、新宿御苑、六義園、旧岩崎邸庭園、小石川後楽園、清澄庭園といった8箇所の都立庭園や国民公園を文化財庭園等景観形成特別地区に指定されている。

○東京都景観計画(文化財庭園等景観形成特別地区)

http://www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/kenchiku/keikan/keikaku13.pdf

写真2 洋館前から庭園全体を望む

<旧古河庭園周辺の景観形成基準の特徴>

高さ20m以上の建築物等は景観法に基づいて都知事に届け出る必要があり、「配置」「高さ・規模」「形態・意匠・色彩」「公開空地・外構等」「屋根・屋上」の5項目の景観形成基準を満たすことが求められる(また、高さ20m以上の部分に設置する屋上広告物の設置は禁止されている)。

これらの基準のうち、高さ・規模については、「庭園内部の主要な眺望点からの見え方をシミュレーションし、庭園からの眺望を阻害する高さや規模とならないように配慮する」「庭園外周部と隣接している敷地においては、庭園外周部の樹木の高さを著しく超えることのないよう計画する」と規定されている。

この基準の特徴は、1)数値基準ではなく、文言による定性的な基準であることであり、また、2)庭園内部から「見えない」ように高さを抑えるのではなく、眺望を阻害しない高さとすることを求めていること、の2点にあると言えるだろう。

そのため、高さ以外の要素、例えば、隣棟間隔の確保による開放感の維持や壁面の分割による圧迫感の軽減等の基準を併せて設置することにより、眺望を阻害しない見え方のコントロールを行っているわけである。

<東京都景観計画の問題点>

しかし、東京都景観計画の制限では十分な眺望景観の確保が難しいとの判断※2に加えて、「北区都市計画マスタープラン2010」においても、旧古河庭園周辺では建物高さの規制・誘導により庭園からの眺望景観の保全を行うと位置づけていたことから、北区は高度地区の指定に踏み切ったのである。

東京都の制限が十分でないと北区が判断した理由は大きく2つが考えられる。

一つは、景観形成基準が基本的に定性的な内容であり、庭園からの眺めを阻害しない高さが明示的ではないことである。

二つ目は、景観法に基づく景観計画はあくまでも届出・勧告制であるため、建築基準法に基づく建築確認のような法的拘束力は弱いという欠点があることによる。

より実効的な眺望保全を行うには、数値基準による強制力のある手段による制限が求められたわけである。

※注2 第20回東京都北区都市景観づくり審議会(2009年8月20日開催)におけるまちづくり部参事の発言

http://www.city.kita.tokyo.jp/docs/service/065/atts/006536/attachment/attachment_1.pdf

②高層マンションによる近隣紛争

高度地区指定のもう一つの背景には、旧古河庭園周辺で高層マンションの立地が進み、近隣紛争が起きていたことである。

旧古河庭園が面している本郷通り沿道は、商業系用途地域で指定容積率が400・500%と開発ポテンシャルが高いエリアであるが、写真を見てもわかるように、基本的には低中層の建物が建ち並んでいる(写真3)。

写真3 旧古河庭園周辺における本郷通りの現状(左:近隣商業地域・容積率400%、右:商業地域・500%)

しかし近年、13階、14階程度の高層マンションが増えつつあり、現在、10階建て以上のものは5棟あり、さらに2つの高層マンション計画が進行中である(2011年9月時点)(注1)。近隣紛争が起きていた(写真4)。

本郷通りの後背地(主に第1種中高層住居専用地域で容積率150%)は、ほぼ2階建ての戸建て住宅地が広がっているために、高層マンションは日照条件や圧迫感等を悪化させるとして、近隣住民から反対の声が聞かれるようになったのである(写真5)。

例えば、旧古河庭園入口近くに建つマンションは、当初14階建てで計画されていたが、住民の反対もあり、13階建てに変更されている。

こうした高層マンションを巡る紛争は、庭園からの眺望景観の阻害というよりは、周辺住環境への影響が問題視されており、商業地域と後背の住宅地域との指定容積率のギャップが紛争を招いていたと言えるだろう。

写真4 本郷通りで近年建設された高層マンション

写真5 本郷通りの後背地の状況

(左:近隣商業地域・容積率300%、右:第1種中高層住居専用地域150%)

(注1)2件のうち、1件は13階建・39.93m、もう1件は11階建・34.96mである。前者の高さが35mを超過しているのは、この物件が絶対高さ型高度地区決定前に建築確認申請されたことによる。

■旧古河庭園周辺高度地区の内容

2011(平成23)年3月10日、東京都景観計画で位置付けられた旧古河庭園からの眺望景観保全と本郷通り沿道の後背地における住環境の悪化の防止等を目的として、本郷通り沿道の約5.2haを対象に35mの絶対高さ型高度地区が指定された。

なお、北区内では、絶対高さ型高度地区の指定以前から、住居系用途地域や一部の近隣商業地域等において北側斜線制限による高度地区が指定されている。

今回の35m高度地区の指定区域は、この斜線型の高度地区が指定されていなかったエリアである。

35m高度地区区域 <参考>35m高度地区の周辺区域
高度地区 35m高度地区(絶対高さ型) 第2種高度地区(斜線型) 第3種高度地区(斜線型)
用途地域 商業地域 近隣商業地域 第1種中高層住居専用地域 近隣商業地域
指定容積率 500% 400% 150% 300%

①本郷通り沿道の商業系のみの指定

35m高度地区の指定区域は、旧古河庭園周辺のうち、本郷通り沿いの商業地域(容積率500%)、近隣商業地域(同400%)に限っているため、東京都景観計画の景観形成特別地区のエリアの一部のみとなっている。

エリアを限定した理由は、周辺区域は、指定容積率が150%のエリアが大半であり、既に斜線制限による高度地区や日影規制によって、そもそもあまり高いものが建設されないとの判断に基づくものである。

とはいえ、区の都市計画審議会では、指定エリアが限定されている点を疑問視する意見も出されていた。

それに対して、区は、旧古河庭園周辺のみではなく、全域的な指定も視野に入れていると回答している。

区の展望としては、まず1)景観形成特別地区内で絶対高さ制限をかけてから、2)飛鳥山公園前をはじめとする本郷通り全体に拡大し、3)区の基本的な考え方を固めた上で全域的に指定していく、といった段階的な絶対高さ型高度地区の指定意向を持っているようである(六義園周辺にスポット的な絶対高さ型高度地区を指定している文京区は、区全域に絶対高さ制限区域を拡大する予定であるが、それについてはその2で説明する)。

○第87回北区都市計画審議会議事録(2011年2月2日開催)

http://www.city.kita.tokyo.jp/docs/service/005/atts/000561/attachment/attachment_1.pdf

②高さ制限値35mの理由

<「35m」の設定根拠>

高さ制限値は、区域一律で35mとしている。

この数値は、1)庭園からの眺望が保全される高さ、2)既存の建物の高さ、3)指定容積率が消化可能な高さ、4)隣接区における制限値といった要素を考慮しながら設定したとのことである。

隣接区における制限値とは、文京区の六義園周辺に指定された高度地区の制限値35mである。

区によると、制限値の検討にあたっては、写真によるシミュレーションを行っており、35mラインでの眺望への影響を確認しているとのことである。

シミュレーションの結果、35mラインでは、庭園の樹木の高さを超えて見えることになるが、指定容積率が400、500%と高い区域であり、都市計画マスタープランにおいても「本郷通り沿道は沿道建物の耐震化と一定の高度利用を図る区域」と位置付けていることを鑑みて35mに決定したわけである。

規制前には、14階程度(約45m)のマンションが建設されていたことから、規制がない時に比べると眺望への影響は軽減されるだろう。

例えば、写真6は、洋風庭園から洋館を望む眺めであり、洋館の右奥に13階建てマンション(約40m)が見える。

35mの高さ制限がかけられたことで、洋館と樹木がつくるスカイラインが著しく損なわれる懸念がなくなったと言えるだろう。

また、庭園内の展望台(あずまや)から南側を眺めると、15階建のマンション(約45m)の8階から15階までの部分が庭園の緑の背景に見えるが、35m制限によって、緑から突出して現れる部分が減少することが期待できるだろう。(写真7)。

写真6 洋風庭園から洋館を望む

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

写真7 庭園内の展望台付近の眺め(15階建マンションの8層分が庭園の緑から突出して見える)

<「35m」制限の問題点>

しかし、35mの制限がかけられていても、場所によっては、庭園からの眺望に大きな影響を与えることが想定される。

例えば写真8は洋館前の芝生の広場から北側を眺めたものである。

庭園入口前に建つ13階建のマンションはヒマラヤ杉に隠れて見えないが、沿道のその他の敷地で35mの建物が建ち並んだ場合、庭園の背景に建物が大きく視野に入ってくることは避けられないと思われる(洋館とヒマラヤ杉の間に建物が見えてくることが想定される)。

その際、東京都の景観計画が定める「庭園からの眺望を阻害する高さや規模とならないように配慮する」「庭園外周部の樹木の高さを著しく超えることのないよう計画する」といった定性的な基準との関係をどのように判断するのであろうか。

つまり、高度地区の定量的基準(35m)は満たすが、景観計画の定性的基準は満たさないと思われるケースに対して、どう対応すべきかといった問題が生じる可能性がある。

写真8 芝生の広場から北側を望む(13階建のマンションはヒマラヤ杉の背景に隠れて見えない)

③高さ制限の例外規定の設置

35m高度地区の指定に際しては、高さ制限の適用除外を認める例外措置の規定も設けられている。

主なものは、既存不適格マンションの建替救済措置と地区計画・景観地区区域内の適用除外措置の2つである。

<既存不適格マンションの建替救済措置>

この絶対高さ制限によって3棟のマンションが既存不適格となっているが、建替えを行う場合は、現在の高さまでつくることを可能としている。

こうした既存不適格建築物の建替え救済措置は、近年絶対高さ型高度地区を導入している自治体の大半が設置しているが、その背景には、分譲マンションの所有者の財産権への配慮や建替えが進まないことによる建物の不良ストック化を防ぐねらいがある。

<地区計画・景観地区区域内の適用除外措置>

また、それ以外の例外措置としては、地区計画・景観地区指定区域における適用除外が規定されている。

地区レベルの詳細なルールを定めるツールである地区計画や景観地区において高さの最高限度を定めた場合は、地区計画や景観地区の制限内容が優先されるという意味である。

つまり、地区計画で35mより高い数値を設定すれば、高度地区の制限が緩和されることになり、逆に高度地区より低い数値を設定した場合は、その厳しい制限値が適用されるわけである。

ただし、庭園からの眺望景観保全という趣旨からすると、35mの数値を緩和する地区計画や景観地区が指定される可能性はほとんどないと言えるだろう。

■旧古河庭園周辺高度地区の特徴

旧古河庭園周辺高度地区の特徴をまとめると、以下のように整理できる。

1)東京都景観計画に旧古河庭園からの眺望景観保全が位置づけられ、計画で規定された定性的基準をより強制力のある手法で担保するために、高度地区が指定された。

2)高度地区指定の目的には、眺望景観保全だけではなく、高層マンションによる後背住宅地の住環境の悪化を予防する意図もあった。

3)高度地区の指定エリアは、特に高層建築物の建設が想定される本郷通り沿いの高容積が指定された商業地域・近隣商業地域に限定しているが、今回のスポット的な指定をきっかけとして、周辺エリアもしくは区全域への拡大も視野に入れていること。

4)35mという数値は、庭園からの眺望景観保全という観点では必ずしも十分とは言えないが、都市計画マスタープランに本郷通り沿道が高度利用を図るエリアとして位置付けられているため、一定の高度利用を許容する必要から導かれた高さであった。

5)高度地区の定量的基準(35m)を遵守する建物であるが、東京都景観計画による定性的基準(例:庭園外周部の樹木の高さを著しく超えない)を満たさない場合はどのように判断されるのかといった課題があると思われる。

00年代の「絶対高さ制限」を振り返る(その1) ―絶対高さ型高度地区増加の背景―

00年代は高度地区による絶対高さ制限が急増した10年間であった(図1)。

2008(平成20)年3月末時点における絶対高さ型高度地区指定数は120都市であるが、このうち00年代に導入した都市は45都市(37.5%)に及ぶ(図2)。

そこで、00年代に絶対高さ型高度地区が急増した背景やその特徴を2回に分けて見ていく。

図1 導入年別絶対高さ型高度地区指定都市数

図1 導入年別絶対高さ型高度地区指定都市数

図2 導入年代別絶対高さ型高度地区指定都市数

図2 導入年代別絶対高さ型高度地区指定都市数(2008年3月31日現在)

 

■「00年代以前」の絶対高さ型高度地区の特徴

00年代の特徴を明らかにする前提として、まずは「00年代以前」における絶対高さ型高度地区の特徴を見てみる。

①法改正に伴う用途地域の見直しに併せた指定(用途地域の補完)

00年代以前における絶対高さ型高度地区の指定は、70年代前半、90年代半ばに集中している。

いずれも法改正に伴う用途地域の見直しに連動して絶対高さ型高度地区を指定した都市が多い。

70年代に指定した都市は、京都府内、奈良県内の自治体を中心に、横浜市、川崎市、大津市などがある。

これらの都市は、1970年改正建築基準法による容積制の全面適用に伴って廃止された用途地域における高さ制限(住居地域:20m、住居地域以外:31m)の高さ制限を継承するために絶対高さ型高度地区を指定している。

それゆえ住居系だけでなく、商業系用途地域にも指定した都市が多い点が特徴となっている。

一方、90年代は、1992年改正都市計画法・建築基準法により、用途地域の細分化(8種類→12種類)に伴う用途見直しに併せて高度地区を指定したものであり、住居系のみの指定が大半である。

90年代指定の典型的な例を見ると、中高層住居専用地域に10m~20m程度の絶対高さ型高度地区をかけるものが多い。

中高層住居専用地域に指定されているが、実質的には低層の住宅が多く立地した「低中層住宅地」であるために、絶対高さ制限をかけることで住環境の保全を図っているわけである。

②特定の都道府県内の市町村における指定

さきほど用途地域の見直しと連動した指定が多いと説明したが、用途地域の見直しにあたっては、都道府県が指針や方針を定めており、その中で高度地区の指定の考え方も記述している例が少なくない。

そのため、00年代以前の絶対高さ型高度地区は、特定の都道府県内にのみ指定される傾向が見られる。

例えば、70年代前半は京都府、奈良県内、90年代半ばは静岡県内、愛知県内、兵庫県内、福岡県内の自治体で導入されているが、00年代以前に東北、北陸、中国、四国地方で絶対高さ型高度地区を導入した都市はほとんどない。

■「00年代」における絶対高さ型高度地区指定の背景

 次に、00年代の絶対高さ型高度地区の増加の背景を整理してみる。

①各種規制緩和を背景とする建築紛争

 バブル崩壊後の景気対策の一環として展開された住宅建設に対する規制緩和施策が建築紛争の増加を招くことになる。

 例えば、1997(平成9)年の建築基準法改正では、共同住宅における共用部分の容積率不算入などの各種緩和措置が実施され、高層マンションがつくりやすい条件が整った。

 1998(平成10)年に建設された全共同住宅のうち15階建のマンションが占める割合は2.5%であったが、10年後の2008(平成20)年には10.4%まで増加している(住宅・土地統計調査)。

 高層マンションの建設は、住宅地だけでなく地価の下落が進んだ地方の中心部などにおいても活発になっていき、住宅地の良好な居住環境や歴史的街並みの悪化を懸念する周辺住民から反対の声が上がり、高度地区による高さ制限を実施する自治体が増えていくことになる。

②地方分権化に伴う都市計画法改正(市町村の権限強化)

 1999(平成11)年7月16日の「地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律」の制定に伴って都市計画法が改正され、都市計画決定における市町村の権限が強化された。

 従来、市町村の都市計画決定にあたっては都道府県の都市計画地方審議会の議を経ることが必要であったが、法改正によって市町村は独自の都市計画審議会を設置できるようになり、市町村の都市計画審議会の議を経ることとされた(都市計画法第19条)。

 さらに、これまで都市計画決定に際しては、都道府県知事の承認が必要とされていたが、都道府県知事との協議、同意へと変更になった。

 もともと高度地区は市町村決定事項ではあったが、この法改正により都道府県の関与が弱められたことが、市町村による高度地区指定を増やす要因となったわけである。

③国土交通省「都市計画運用指針」策定による高度地区指定が望ましい区域の追加:景観保全・形成のための高度地区

 2000(平成12)年に、国土交通省が都市計画運用指針を示し、高度地区の指定が望ましい地区として新たな地区を追加している(表1)。

 従来の通達(1957年建設省通達「高度地区の指定について」)によると、高さの最高限度を定める区域として、1)商業地域内の交通その他の都市機能が低下するおそれのある区域と、2)良好な居住環境を保全する必要のある区域の2つが挙げられていた。

 つまり、最高限度高度地区の目的として、「商業地域における都市施設への負荷のコントロール」と「住宅地における居住環境の保全」を想定していたことがわかる。

 しかし、2000年に新たに策定された運用指針では、この2つに、『3)歴史的建造物周辺やシンボル的な道路の沿道において景観、眺望を保全するために高さを揃える必要がある区域』が追加された。

 もちろん、運用指針策定以前にも、歴史的・自然的景観保全や都市景観の形成を目的とした高度地区の活用事例は見られたが、運用指針に明文化されたことで、景観保全・形成を目的とした指定を後押しすることになったと言えるだろう。

表1 高度地区指定に関する従来の通達と都市計画運用指針の比較

建設省通達「高度地区の指定について」

国土交通省「都市計画運用指針」

昭和32年12月6日

平成12年

第三 建築物の高さの最高限度を定める高度地区一 建築物の高さの最高限度を定める高度地区(以下「最高限高度地区」という。)は、建築密度が過大となるおそれのある市街地の区域で、おおむね次の各号の一に該当するものについて指定する、 6.高度地区(1)趣旨高度地区は、都市の合理的土地利用計画に基づき、将来の適正な人口密度、交通量その他都市機能に適応した土地の高度利用及び居住環境の整備を図ることを目的として定める地域地区である。このうち、建築物の高さの最低限度を定める高度地区(以下「最低限高度地区」という。)については、市街地中央部の商業用地や駅前広場周辺等の、特に土地の高度利用を図る必要がある地区について指定するのが望ましい。また、建築物の高さの最高限度を定める高度地区(以下「最高限高度地区」という。)については、
イ 商業地域内の交通その他の都市機能が低下するおそれのある区域 a 建築密度が過大になるおそれのある市街地で、商業地域内の交通その他の都市機能が低下するおそれのある区域
ロ 住居地域内の適正な人口密度及び良好な居住環境を保全する必要のある区域 b 建築密度が過大になるおそれのある市街地で、住居地域内の適正な人口密度及び良好な居住環境を保全する必要のある区域
c 歴史的建造物の周囲、都市のシンボルとなる道路沿い等で景観、眺望に配慮し、建築物の高さを揃える必要がある区域
等の地区について指定するのが望ましい。

 

④景観や住環境に対する住民の意識の向上

 その他にも、建築紛争の増加や景観法の制定(2004年)などをきっかけとして、地域の景観や住環境の保全に対する住民の意識が高まったことも背景としてあると考えられる。

 以上のような背景をもとに絶対高さ型高度地区が増えていったと考えられるわけだが、00年代の高度地区の具体的な特徴については次回紹介する。

古都大津の歴史的景観を守るための高さ規制 ―その1 1973年と2004年の高度地区指定―

 2010(平成22)年3月、大津市の「市街地の高度利用のあり方検討委員会」が、古都大津にふさわしい高さ規制のあり方に関する提言書「近江新八景ルール」を目片信・大津市長に提出した。

 「近江新八景ルール」とは、地域ごとにメリハリのある高さ制限(高度地区)をかけることにより、古都大津の景観と都市の賑わい・発展との調和を目指すものである。

 これまで大津市では、1973(昭和48)年に住居系地域を中心に絶対高さ型高度地区を指定しており、2004(平成16)年にも石山寺周辺地域における追加指定を行っている。

 では、従来の高度地区と「近江新八景ルール」による高さ制限との違いはどこにあるのだろうか。

  そこで、今回はまず従来の大津市における高度地区の内容を紹介し、それを踏まえた上で、次回「近江新八景ルール」による高さ制限の特徴を見ていく。

 

■1973年高度地区:住居系地域・琵琶湖周辺を対象とした高度地区の指定

①1973年高度地区の指定理由・目的

 大津市では、1970年に改正された建築基準法に基づき、1972(昭和47)年に用途地域を全面的に見直している。

 しかし、従来の絶対高さ制限(住居地域20m、住居系以外31m)が廃止されたことにより、高層建築物による日照、通風、電波障害等の問題とともに、高層建築物と低層建築物の混在による市街地景観の混乱が問題となっていた。

 そこで、1973(昭和48)年12月15日に、1)住環境の保全、2)自然環境と歴史的景観との調和を目的として、住居系用途地域全域に3種類の絶対高さ型高度地区が指定された。

 

 1970年代初頭と言えば、全国的に日照紛争が社会問題化していた時期である。

 そのため、この時期に高度地区を導入した他都市の多くは、日照・通風等の確保目的として、「絶対高さ型」ではなく「北側斜線型」を採用していた(北海道、東京都、千葉県、大阪府、兵庫県、福岡県内の各都市)。

 しかし、大津市は絶対高さ制限と北側斜線制限を併用した絶対高さ型高度地区を導入した(京都市、横浜市、川崎市、名古屋市も絶対高さ型を指定)。

 その理由は、大津市の場合、日照、通風等の確保による住環境の保全とともに、琵琶湖や比叡山、比良連峰等をはじめとする古都の豊かな自然環境と歴史的景観の保全も主要な目的の一つであったためである。

 具体的には、以下の3つの眺望景観の確保を目指して高度地区が指定された。

1)琵琶湖上から湖岸を眺めた時に市街地の建物越しに山腹の歴史的建築物を望見できること(湖から山への見上げ景)、

2)東海道自然歩道から、市街地の建物越しに琵琶湖の湖面と対岸の山並みの緑を望見できること(山から湖への見下ろし景)、

3)市街地から比叡山と比良連峰を望見できること(市街地から山への見上げ景)、

 

②1973年高度地区の制限内容

 この時指定された高度地区は第1種10m、第2種15m、第3種20mの3種類であり、いずれも北側斜線制限も併用されている(表1)。

  第1種高度地区は、主に第1種住居専用地域や琵琶湖の湖岸エリアを対象に、絶対高さが10mに制限された。

 ただし、第1種住居専用地域(現在の低層住居専用地域に該当)には、既に10mの制限がかかっているため、高度地区の指定は北側斜線制限の強化を目的としたものである(第1種住居専用地域の北側斜線は立ち上がり5m+勾配1:1.25)。

 第2種高度地区は、絶対高さが15mに制限され、主に第2種住居専用地域(現在の中高層住居専用地域に該当)に指定されている。

 第3種高度地区は、絶対高さが20mで、主に住居地域に指定された。これはいわば旧建築基準法の住居地域における20mの高さ制限を継承した規制といえる。

 

 この時の高度地区は、住居系用途地域が対象であり、商業系・工業系用途地域は除外された。

 そのため、上述した眺望景観(見上げ景景、見下ろし景)を確保するには十分ではなく、高さ136.7mの大津プリンスホテルが1989(平成元)年に竣工した際は、景観論争を呼んだ。

 

 表1 1973年高度地区の内容

高度地区種別

絶対高さ

北側斜線

指定範囲

第1種高度地区

10m

立ち上がり5m

勾配1:0.6

・ 第1種住居専用地域(現在の低層住居専用地域)・  琵琶湖沿いの湖岸エリアの第2種住居専用地域(現在の中高層住居専用地域に該当)や住居地域

第2種高度地区

15m

立ち上がり7.5m

勾配1:0.6

・  主に第2種住居専用地域 

第3種高度地区

20m

立ち上がり10m

勾配1:0.6

・   主に住居地域 

 

 

■2004年高度地区追加指定:石山寺周辺の商業地域を15mに制限

①高度地区拡大の背景

<石山寺参道で発生したマンション問題>

 伽藍山と瀬田川に挟まれた石山寺周辺は、石山寺と瀬田の唐橋は歌川広重の浮世絵「近江八景」に描かれた景勝地として知られる(写真1・2)。

 京阪電車(石山坂本線)の石山寺駅から石山寺の山門までの参道には、古くから参詣客のための旅館が軒を連ねている(写真3)。

 1999(平成11)年に旅館の一つが廃業し、その跡地(敷地面積約2,000㎡)が競売にかかると、不動産業者が2003(平成15)年5月に落札した。

 不動産業者が高さ10階建てのマンション建設を計画していることが明らかになると、周辺住民から近江八景に数えられる歴史的景観を後世に残していくべきとして反対の声が上がり、 同年6月26日には、石山観光協会と石山学区生活環境整備促進協議会が、高さ制限の実施を求めて、大津市に要望書を提出した。

写真1 瀬田川の眺め

写真1 瀬田川の眺め

 

 

 

 

 

 

 

 

写真2 石山寺

写真2 石山寺

 

 

 

 

 

 

 

 

写真3 石山寺参道

写真3 石山寺参道

 

 

 

 

 

 

 

 

 

<景観形成専門委員会の提言>

 2003(平成15)年6月26日(上述した要望書の提出と同日)、大津市都市計画審議会の景観形成専門委員会が、石山寺周辺の商業地域に高さ15mの高度地区を指定し、歴史的景観と調和したまち並み景観を保全・形成することが必要であるとの提言を行った(表2)。

 この景観形成専門委員会は、もともと古都保存法に基づく古都指定を目指して設置された委員会である。

 石山寺周辺のマンション問題に先立つ2002(平成14)年末には、第一次報告書を提出し、大津市を古都保存法に基づく古都に指定するよう国に要望することを提言していた。

 第一次報告書の提言では、市内4区域を古都保存法の歴史的風土保存区域に指定する動きが進んでおり、マンション問題が起きた石山寺・瀬田川周辺も指定区域の一つとして検討されていた。

 つまり、歴史的風土保存区域の指定が検討される中、偶然高層マンション問題が重なり、その結果、石山寺周辺の歴史的景観保全の重要性や緊急性が強く認識され、高度地区の指定が推し進められることとなった。

 

表2 大津市都市計画審議会景観形成専門委員会第二次報告(抜粋)

大津市都市計画審議会景観形成専門委員会第二次報告―古都指定に備えた風致景観の保全等について平成15年6月26日3.石山寺周辺地域における風致景観の保全「伽藍山と瀬田川に挟まれた、都市計画道路石山寺辺南郷線沿道は、現在商業地域(建蔽率80%、容積率400%)が指定されており、低層の宿泊施設や商業施設が建ち並び風格があるまち並みが形成されている。この地域は、背後の伽藍山と前面の瀬田川が織り成す自然景観、これと一体となり石山寺を中心に形成される歴史的景観の一部を成す、まち並み景観を保全することが求められる。そのため、都市計画道路石山寺辺南郷線沿道(商業地域)のうち、伽藍山風致地区に接する地域において、建物高さの最高限度を15mとする高度地区を指定することにより、高層建築を規制するとともに、歴史的景観と調和したまち並み景観を保全・形成することが必要である。また、高度地区の指定に併せて、現在指定されている商業地域の容積率の見直しについても検討することが必要である。」

 

②石山寺周辺地区高度地区の内容

 大津市は、景観形成専門委員会の提言を受けて、2004(平成16)年3月に伽藍山風致地区と瀬田川風致地区に挟まれた石山寺周辺地区の商業地域(容積率400%)の一部を第4種高度地区(15m)に指定した。

 高さ制限値15mは既存の第2種高度地区と同じ高さであるが、北側斜線制限はなく、絶対高さのみである。

 この数値は、既存不適格建築物が出ない高さと旅館の機能が確保できる高さから導かれたものであるが、大津市内の風致地区における高さ制限値が15mであることも関係していると思われる。

 また、第4種高度地区の指定にあわせて、指定区域の容積率が400%から300%にダウンゾーニングしている点も大きな特徴である。

 以前の建築基準法では、商業地域において指定可能な容積率の下限は400%であったために、石山寺周辺の商業地域も400%に指定されていたと思われるが、1992(平成4)年の建築基準法改正により、200%と300%のメニューが追加された。

 こうした法改正も踏まえて、石山寺周辺においても、高度地区の高さ制限とバランスのとれた指定容積率の再設定を行ったと思われる。

 

 以上、住居系用途地域における広域的な高度地区指定と、石山寺周辺における景観保全を目的とした高度地区の指定の動きを見てきた。

 いわば、1973年高度地区は広域的な一般規制であり、2004年高度地区はスポット的な景観規制といえる。

 この一般規制と個別規制の二段階の考え方は、実は「近江新八景ルール」の高さ規制の考え方に活かされているわけであるが、その内容については次回紹介する。

 

表3 2004年高度地区追加指定を巡る動き

出来事

1999年秋 料理旅館「三日月楼」廃業
2002年末 大津市都市計画審議会景観形成専門委員会第一次報告
2003年5月 不動産会社が旅館跡地を落札。10階建てマンションを計画。
2003年6月26日 大津市都市計画審議会景観形成専門委員会第二次報告石山寺沿道の商業地域を高さ15mの高さ制限を実施するように提言。

同日

石山観光協会と石山学区生活環境整備促進協議会が高さ制限の早期実施を求める要望書を大津市に提出。
2003年10月 大津市が古都に指定される
2004年3月15日 大津市が石山寺周辺の商業地域に高さ15mの高度地区を指定。

 

[参考資料]

○大津市資料「高度地区の指定について」(※1973年指定)

○大津市における高度地区(大津市ホームページ)

http://www.city.otsu.shiga.jp/www/contents/1261982531704/index.html

○大津市都市計画審議会景観形成専門委員会第二次報告―古都指定に備えた風致景観の保全等について(平成15年6月26日)

○近江新八景ルール(大津市ホームページ)

http://www.city.otsu.shiga.jp/www/contents/1235376419500/index.html

住民投票で高さ15mの高度地区を決定 -八ヶ岳の眺望を守るために茅野市塚原地区で導入-

茅野市塚原地区(塚原一丁目、二丁目の一部)で、八ヶ岳への眺めと良好な住環境を保全するために、建築物の高さを15mに規制する高度地区が導入されることになった(2010(平成22)年3月中に告示予定)。

また、茅野市では景観法に基づく景観計画により、市全域に高さ制限をかける予定である(2010(平成22)年4月1日施行予定)。

以下では、高度地区指定の経緯とともに、現在検討中の景観計画の高さ制限との関係を整理した上で、茅野市高度地区の特徴を述べる。

■11階建マンション計画を契機に、地元が高度地区指定を要望

2008(平成20)年4月に、塚原区の国道152号線北側の敷地(工業地域、容積率200%)で、11階建て、約33mのマンション計画が明らかとなった。

塚原地区は基本的には低層住宅地であるため、今後同様の高層マンションが地区内に建設されると、八ヶ岳への眺望景観が阻害されてしまうと考えた地元は、平成20年8月29日に、高度地区による高さ制限を求める要望書を市に提出した。

当初、地元は塚原地区全体を対象と考えていたが、商業地域は高度利用を図るエリアであること等の理由から、市は塚原地区全域での指定は困難と回答し、まずは住居系用途地域のみを対象に検討を進めることになった。

 

■住民投票で高度地区の是非を決定

市は、高度地区導入に際して、高さ制限の実施が地区の総意であることを地元に求めた。

そこで、2008(平成20)年12月、地元は、高度地区指定の是非を確認するために、地区住民や地権者を対象とした住民投票を実施した。

この住民投票は、市が実施したわけではなく、あくまで塚原地区が自主的に行ったものである。

住民投票の内容は、塚原区の住居系用途地域を対象に15mの高度地区をかけることについて賛否を問うものであり、地権者の約90%が投票し、投票者の90%が高度地区の導入に賛成している。

この結果を受けて、翌平成21年2月に、市に対して高度地区指定の要望書を再度提出し、高度地区の指定手続きが進められることとなった。

 

 

■茅野市高度地区の内容

この高度地区の内容は、塚原地区の住居系用途地域約20haを対象に、一律15mの高さ制限をかけるものである(第一種中高層住居専用地域、第一種住居地域。ともに容積率200%)

 

①景観計画より厳しい制限値

現在、茅野市では景観法に基づく景観計画が策定中であり、「八ヶ岳の眺望と調和した ふるさと茅野のまちづくり」を目指して、市全域に高さ制限をかける予定である(2010年4月1日施行予定)。

計画案によると、住居系地域、工業系地域、近隣商業地域は20m、商業地域は31m、用途地域外は13mに制限されることになる(表1参照)。

塚原地区は、住居系地域に該当するため、20mに制限されることになる。

しかし、地元からは20mより厳しく制限したいとの意向が出され、また、景観計画は強制力の面での不安もあることから、塚原地区では都市計画法に基づく高度地区を活用することになった。

茅野市景観計画

なお、茅野市は、景観計画の策定にあたって、市民、別荘所有者、事業者に対するアンケート調査を実施している。

この結果によると、約2割が積極的に規制すべき、ある程度規制すべきを含めると9割が高さ制限を実施すべきと回答している(茅野市景観計画案にアンケート結果が掲載されている)。

②「15m」の根拠

15mの設定に際しては、県内で高度地区を導入している諏訪市、松本市の数値が参考にされた。

諏訪市では諏訪湖畔、高島城周辺に一律15mの制限がかかっており、松本市では松本城周辺に15、16、18、20m(住居系用途地域は15m)がかけられている。

また、風致地区の上限値として用いることができる数値が15mであることも参考にされた。

風致政令(風致地区内における建築等の規制に係る条例の制定に関する基準を定める政令)によると、風致地区で用いる高さ制限値は8mから15mまでと定められている(政令の第4条第1項第1号イ)

ちなみに風致政令の15mの根拠は高木の高さであり、8mは2階建ての住宅の高さである。

茅野市高度地区経緯

■茅野市高度地区の特徴

①住民投票の実施

茅野市高度地区の大きな特徴は、住民投票を実施したことだろう。

高度地区の指定にあたって、アンケート、説明会、ワークショップ等により住民の意見を反映させる例は多いが、住民投票を行ったケースはないと思われる。

現行の都市計画決定の手続きにおいて、住民が関与できる機会は、公聴会や公告・縦覧時の意見書提出等に限定される。

現行手続きを補完する意味でも、住民投票は住民意向の反映する手段の一つとして参考になるのではないか。

ちなみに、高さ制限を巡る住民投票の例としては、ドイツのミュンヘンの事例がよく知られている(注1)。

2004年、ミュンヘン市のランドマークであるフラウエン教会の高さ99mを超える高層建築物の是非を巡って市民投票が実施された。

市民投票の結果、わずかではあるが賛成が50.8%と過半数を上回り、教会の高さを超過する高層建築物の禁止が決まった。

ただし、この市民投票には問題もあり、投票率が21%と低く、市民投票に賛成した人は全有権者の11%に過ぎないため、民意が十分に反映されていないといった点が指摘されている。

②景観計画の上乗せ規制としての高度地区

高度地区による高さ制限が、現在策定中の景観計画の高さ制限値より厳しい上乗せ規制となっている点も特徴である。

景観計画では、土地利用の類型に応じて一律的な高さ制限値を設定しており、いわば最低限守るべき一般規制といえる。

しかし、塚原地区では、地区の特性から景観計画の規制20mより低くすべきと判断し、15mの高度地区を指定したわけである。

広域的・一律的な規制は緩やかな景観計画で実施し、局地的できめ細やかな規制は高度地区や地区計画で実施するといった制度の使い分けは今後も他自治体で増えていくと思われる。

このように、景観計画を全域的に指定し、よりきめ細やかな規制を高度地区で行っている例として、松本市、鹿児島市がある。

松本市では景観計画により用途地域に応じた高さ制限を実施しているが、松本城周辺においては、より詳細な高さ制限を高度地区で行っている(高度地区指定は2001年、景観計画策定は2008年)。

鹿児島市は景観計画で、桜島への眺望と城山への眺望を保全するために中心市街地において高さ規制がかけられているが、城山周辺の一部地区については、景観計画より厳しい数値の高度地区が指定されている(高度地区指定は1991年、景観計画策定は2007年)。

(注1)ミュンヘンの事例については、下記文献に詳しい。

卯月盛夫(2005)「グローバル・リポート ミュンヘンにおける都市景観論争-高さ100m超の高層建築規制求める市民投票が可決」『日経グローカル(21)』日経産業消費研究所

南部繁樹(2005)「海外だより高層ビル建設で市民投票–ミュンヘン市で99m超の高層建築物禁止」『再開発コーディネーター(114)』再開発コーディネーター協会

[参考資料]

○茅野市高度地区計画案

http://www.city.chino.lg.jp/ctg/05030303/05030303.html

○茅野市景観計画案

http://www.city.chino.lg.jp/ctg/05030262/05030262.html

○長野日報記事

2009年2月7日「茅野市塚原区の建物の高さ規制 賛成9割」

2009年11月3日「茅野市塚原区の一部を高度地区指定へ 15メートルに規制」