世界遺産サンクト・ペテルブルクにおける超高層ビル論争 ~国家的プロジェクトと景観問題~

今回は、ロシアの古都サンクト・ペテルブルクで起きた超高層ビル論争を紹介したい。

サンクト・ペテルブルクは世界遺産に登録された歴史都市である。

その近接地に高さ396mの超高層ビルが計画され、歴史的景観にそぐわないとして問題となった。

この超高層ビルは、プーチンやメドベージェフといった新旧大統領が大きく関わる政府系企業・ガスプロムネフチの本社ビルとして計画された。いわば「国家プロジェクト」としての超高層ビル開発だった。

■サンクト・ペテルブルクの歴史地区と世界遺産登録

サンクト・ペテルブルクは18世紀初頭から1917年のロシア革命まで、ロシア帝国の首都であった。
ソ連時代にレニングラードと改称されたが、ソ連崩壊後の1991年に元の名前に戻された。

市中心部の歴史地区には、ピョートル大帝(位1682~1725年)がイタリアなどの建築家を招いてつくった宮殿や教会等の壮麗な建築物群が残されている。

その歴史的な価値が認められ、1990年には世界遺産に登録された。

地区内の景観を保全するため、地区内の建物は、世界三大美術館の一つ、エルミタージュ美術館(冬の宮殿)の高さを超えないように規制されている。

その結果、歴史地区では整然とした街並みが保たれているのである。

■政府系企業による高さ396mの超高層ビル開発

2006年、その歴史地区の景観を大きく揺るがす超高層ビルの計画が明らかとなった。

ロシアの政府系天然ガス企業「ガスプロム」がサンクト・ペテルブルク市と共同で高さ396mの「ガスプロム・シティ」の建設を発表したのである。

当時、ガスプロムは、世界的な石油・天然ガス価格の高騰によって業績を拡大させていた。

このビルは、その傘下企業、ガスプロムネフチの本社機能ビルとして計画されたものだった。

サンクト・ペテルブルクは、ウラジミール・プーチン大統領の出身地である。そのため、このビルは「プーチン・タワー」とも揶揄されることとなる。

市の全額負担による建設への反発

建設計画が明らかになると、建設費用の捻出方法が問題視された。

サンクト・ペテルブルク市が建設費用を全額拠出し、完成後、ガスプロムネフチの所有になると発表されたため、世論の不評を買った。

市としてみれば、国内有数の企業を受け入れることで、税収の増加や再開発による経済効果を見込んだのだろう。

しかし、市の財源を一企業のために利用することへの反発は大きかった。

そこで、2007年6月、市の全額出資ではなく、ガスプロムネフチが51%、市が49%と変更された。

さらに、プロジェクトの名称も、一企業を名に冠するのではなく、「ガスプロム・シティ」から開発予定地の地区名である「オフタ・センター」へと変更されることとなった。

高層ビルが与える歴史的景観への影響

だが、問題はそれだけにとどまらなかった。

計画区域が世界遺産の歴史地区に隣接しており、高層ビルが歴史的景観に与える影響が懸念されたのである。

市内の高い建物といえば、ペトル・パウェル大聖堂(122.5m)や聖イサク聖堂(101.5m)などの歴史的建造物のほか、ソ連時代の1966年に建設されたサンクト・ペテルブルク・テレビ塔(高さ310m)くらいしかなかった。

このことからも、396mのオフタ・センターの大きさがわかるだろう。

ビルの高さだけでなく、場所も問題視された。

オフタ・センターは中心部からは約5キロ離れているものの、ネヴァ川を挟んで歴史地区に接している。

しかも、ロシア革命時に武装蜂起の作戦本部が設置された「スモーリヌイ」の対岸に位置していた。

象徴的な場所に隣接していたことが、反発をより助長したのである。

■ユネスコによる警告と高さ制限の強化

世界遺産登録を行ったユネスコは、高層ビル計画が歴史地区に隣接していることを懸念した。

そこで、2007年にバルボサ・ユネスコ事務局次長が、オフタ・センターの計画を進めるのであれば危機遺産リストへの登録も辞さないと警告した。

また、2009年3月には市議会が建設予定地周辺に高さ100mの高さ制限をかけた。

この数値は、歴史地区のシンボルの一つである聖イサク大聖堂(高さ101.5m)の高さを超える建物を認めないことを意味する。

■一転、建築許可へ:プーチン、メドヴェージェフの庇護を受けた「国家プロジェクト」

ところが、同年9月、市の土地利用・建設委員会が、例外的に高さ403mまで認める決定を行い、翌10月にはマトビエンコ市長が建築を許可した。

当初の高さは396mであったことから、最終的に高さが17m上乗せされたことになる。

許可にあたって市側は、タワーは市中心部から離れた世界遺産区域外であるために景観上の影響は少なく、市の発展に必要な開発であると主張した。

なお、計画を許可したマトビエンコ市長はプーチンのKGB人脈に連なる人物である。

2008年に大統領に就任したドミートリー・メドヴェージェフも、プーチン同様にサンクト・ペテルブルク出身で、さらにプーチン大統領時代(一期目)にガスプロムの会長を務めたこともあった。

つまり、オフタ・センターはプーチン、メドベージェフといった強力な権力者の庇護のもとで推進されていた国家的プロジェクトだったのである。

■世論の反発とユネスコの勧告

しかし、世論を無視して高さ制限の緩和が強引に進められたことが一層の批判を呼ぶことになる。

まず、ロシアのアレクサンドル・アヴデーエフ文化相が、市長の建築許可を違法としたロシア文化財保護監督局の決定をサンクト・ペテルブルク検察に送付した。

同じ頃、建設に反対する市民約3000人が抗議デモを行い、世論調査でも建設反対が66%と全体の3分の2を占めた(賛成は20%)。

また、ユネスコもオフタ・センターの建設中断と代替地の検討を勧告する決議を行った。

■オフタ・センター開発地の移転決定、高さが463mへ

こうした反発を受け、開発の動きに変化が生まれる。

2010年10月、当時のメドヴェージェフ大統領が「スモーリヌイの隣に建てる必要はあるのか」と開発場所に疑問を呈し、さらに、ユネスコとの協議が完了してから建設を開始すべきとの見解を示した。

この発言が影響したのか、12月には、マトビエンコ市長がオフタ・センターの建設地を移転させることでガスプロムと合意したと発表した。

この計画変更については、市民や国際社会との対話協調路線を志向するネドベージェフが大統領になったからこそ実現したとの見方がある一方、2012年の大統領選に向けたパフォーマンスと捉える意見も少なくなかった。

その後、建設予定地が、市西部のフィランド湾沿いに面したプリモルスカヤ地区ラフタ(14ha)に変更、2012年8月に市当局によって建設の許可が下ろされた(同年5月にプーチンが大統領に就任(二期目))。

移転地はサンクト・ペテルブルクの中心部から約9キロ離れているが、移転に併せて高さが60m上積みされて463mとなった。

この計画地の移転や高さの変更に関して議論が尽くされていないことへの批判も見られ、景観論争は未だくすぶったままとなっている。

このサンクト・ペテルブルクの景観論争は、世界遺産に登録されたからといって、国がその歴史的環境を守ってくれるとは限らないことを示している。

その意味で、このケースは、神宮外苑の風致地区における新国立競技場の建設問題と類似しているかもしれない。

<参考資料>

オフタセンター公式ホームページ  http://www.ohta-center.ru/en/

服部倫卓(2011)「ガスプロムとペテルブルグの特殊な関係」『ロシアNIS調査月報56(4)』

毎日新聞東京朝刊2007年6月12日「古都に「ガスプロム」巨大タワー計画 揺れる世界遺産の街」

読売新聞2008年10月28日「[明日へ]世界遺産を守る(6)再開発と歴史の調和を」(東京夕刊)

朝日新聞 2009年10月12日 「400メートルのビル計画、世界遺産のロシア古都大揺れ」

共同通信 2009年10月10日「超高層ビル承認で論争、ロシア 世界遺産のサンクト市」

時事通信 2009年10月11日「高層ビル計画に抗議デモ=世界遺産が危機-サンクトペテルブルク」

東京新聞 2009年12月27日「 『プーチン・タワー』計画 揺れる古都 市民反発 市は強硬姿勢」

時事通信 2010年12月10日「摩天楼建設場所の変更決定=景観に懸念-サンクトペテルブルク」

読売新聞2010年12月14日「超高層ビル「やっぱりダメ」 サンクトペテルブルク市長」(東京朝刊)

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世界遺産・ケルン大聖堂と超高層建築物を巡る景観論争

世界遺産である原爆ドームのバッファーゾーンにおいて、高層マンション建設を契機に高さ制限の強化の動きがあるが、同様のケースがドイツ・ケルン大聖堂においても起きている。

高さ156mのケルン大聖堂は1996年に世界遺産に登録されているが、その周辺で計画された超高層ビルが大聖堂を取り巻く景観を損なう可能性があるとして、2004年に危機遺産に登録された。

■危機遺産登録の背景 ―ケルン大聖堂周辺における超高層建築物の建設

もともとユネスコの世界遺産委員会は、1996年の世界遺産登録時の段階で、ケルン市に対してバッファーゾーンの指定を要請していた。

しかし、市はバッファーゾーンの指定を十分に行わないまま、ライン川を挟んだケルン大聖堂の対岸において再開発コンペを実施し、2001年に5つの高層建築物(高さ100mから130m)を含むプロジェクトを選定した。

プロジェクトは大聖堂周辺の景観に影響を与えるとして、ドイツ・イコモス国内委員会等は反対したものの、市は2003年に2棟の高層ビル計画を許可したのである。

また、その計画の南側では、ラインラント地域連合(Landschaftsverband Rheinland)が別の高層ビルを計画し、特に市への相談もないままに建設が開始され、こちらはそのまま完成する。

これら一連の開発によってケルン大聖堂の景観的価値が損なわれると判断した世界遺産委員会は、2004年にケルン大聖堂を危機遺産リストに登録した。

■高層ビル推進派と景観保全派との論争

危機遺産登録を受け、ケルン市長をはじめとする高層ビル建設推進派と景観保全派との間で論争が続くことになる。

製造業をはじめとする地場産業が低迷し、失業率が10%を超えていたケルン市にとって、高層ビルによる再開発は経済活性化の起爆剤になることが期待されていたのである。

しかし、ビル建設による経済活性化よりも、世界遺産登録抹消と観光客減少によるマイナス面の方が深刻であると市は判断し、2005年末に2棟の高層ビルの計画を一時停止するとともに、高層建築物の建設可能地域の見直しを行うことを決めた。

2006年春に市はバッファーゾーンの見直しを行い、同年7月に危機遺産リストから外れたものの、対岸のドゥーツ歴史地区がバッファーゾーンの区域外のままである等の問題を抱えている。

■ケルン大聖堂のケースから学ぶ点

広島の原爆ドームのバッファーゾーンでは景観法に基づく景観計画で高さ制限をかけることを検討しているが、地元地権者を中心に反対意見もあり、現在計画策定には至っていない。

ケルンでは高層建築物の推進派と反対派が議論をつくした末に、ケルン大聖堂周辺の景観を損なう高層建築物は必要ないとの結論を導き出している。

広島においても、原爆ドームを含む周辺エリアの景観的・文化的価値や広島中心部の活性化、既存不適格マンション住民の居住権など、様々な観点から議論を重ねた上で、世界遺産・原爆ドーム周辺のあり方を示すことが求められているのであろう。

※原爆ドーム周辺における高さ制限については、下記の記事を参照。

○世界遺産・原爆ドーム周辺における景観保全のための高さ規制 -美観形成要綱から景観計画へ

https://aosawa.wordpress.com/2009/12/10/

○原爆ドーム周辺における高さ制限が当面見送りへ

https://aosawa.wordpress.com/2010/12/16/

[参考文献]

○Machat, Christoph (2006), The World Heritage List – German Conflicts related to Buffer Zones and nomination areas of wide extention: Cologne Cathedral and Dresden Elbe Valley

 http://www.law.kyushu-u.ac.jp/ programsinenglish/hiroshima/machat.pdf

○朝日新聞2006年7月7日記事「独・ケルン大聖堂、周辺の高層ビルで世界遺産抹消論議」

○NPO法人世界遺産アカデミーホームページhttp://www.sekaken.jp/whinfo/images/kikidatu_04.pdf

世界遺産・原爆ドーム周辺における景観保全のための高さ規制 -美観形成要綱から景観計画へ

広島市が、世界遺産・原爆ドーム周辺において景観法に基づく高さ制限を検討し、2008(平成20)年7月に「原爆ドーム及び平和記念公園周辺地区景観計画(素案)」を公表した。しかし、地権者・住民の合意形成が思うように図れず、法定計画に基づく高さ制限の実施には至っていない。

■原爆ドーム付近における高層マンションの建設

高さ制限のきっかけは、2005(平成17)年に原爆ドーム付近で着工された高さ約44mの高層マンションである。

原爆ドーム(高さ約25m)を見下ろす建物はふさわしくないとして、「世界遺産『原爆ドーム』の景観を守る会」や「日本イコモス国内委員会」が工事中止や計画の見直すよう業者に求めるとともに、広島市長に原爆ドームの景観を守るように要請した。

■美観形成要綱による高さの規制

原爆ドーム周辺は、1996(平成8)年に世界遺産に登録され、原爆ドームと平和記念公園の周辺50mは、世界遺産を保全するためにバッファーゾーン(緩衝地帯)に指定されている。

世界遺産登録にあわせて広島市は「原爆ドーム及び平和記念公園周辺建築物等美観形成要綱」を作成したものの、あくまでも要綱であるため法的拘束力はない。また、高さに関する規定も盛り込まれていなかったため、高さ44mのマンションは建設されることとなった。

その後、2006(平成18)年11月29日にイコモスが「原爆ドームに関する勧告」を採択。世界遺産を保護するために、高さ制限を含む拘束力のある規制が必要であるとの見解を示した。

同日、広島市は美観形成要綱を改正し、20m、25m、37.5m、50mの4段階の高さ制限値を設定した。

■景観法に基づく高さ制限と地元住民からの反発

2004(平成16)年には景観法が制定されたこともあり、広島市は、上記の要綱による高さ制限を法に基づく景観計画として位置づけ、法的根拠のある規制を実施することを決めた。

その景観計画が、冒頭で述べた「原爆ドーム及び平和記念公園周辺地区景観計画(素案)」である。

ところが、規制により既存不適格になるマンションの住民や地権者が反発した、

住民や地権者で構成される「バッファーゾーンを考える住民の会」は、2008(平成20)年11月に景観計画(素案)の白紙撤回を求める公開質問状を市に提出。

翌2009(平成21)年2月には、住民と行政の間の議論が不十分なまま行政主導で計画が策定されるのは不当として、広島市議会に対して計画の白紙撤回を求める請願書を提出し、同年7月に採択された。

9月には4度目の公開質問状が市に提出され、市は同月に開催予定であった景観計画素案の公聴会の開催を延期している。

また、2009(平成21)年11月には、世界遺産登録の審査やモニタリング活動を行っているイコモス(国際記念物遺跡会議)のグスタボ・アローズ会長が現地を視察し、世界遺産の保全により、世界平和の願いを次世代に伝えることができるとして、高さ制限強化の必要性を広島市に訴えた。その一方で、アローズは、住民との開かれた民主的な議論が必要であるとも述べている。

■高さ制限手法として「景観計画」が適切か

今回のケースは、世界遺産の保全(広域の利益)が地元住民の生活(地域の利益)と相反する例の一つといえる。

合意形成は難しいと思われるが、守るべき価値の共有と保全手法の検討について、市と地元が対話を重ねるしかないだろう。

ただ、景観計画の高さ制限はあくまで「勧告」による規制であり、強制力は決して強くはないという問題がある。

仮に景観計画が策定されても、再び高層マンションの建設問題が起こる可能性がある点には留意する必要がある。

もちろん、景観計画による高さ制限に意味がないというわけではない。法的根拠のある手法であるため、要綱より実効性は上がるだろう。

しかし、原爆ドーム周辺のように、開発圧力の高い中心部で、かつ法的拘束力のない要綱から強制力のある規制への移行を考えているのであれば、景観計画の策定にあわせて、高さ制限については景観地区、高度地区といった都市計画手法を選択することが望ましいのではないか。

今後、市と住民との間で高さ制限の実施が合意された時には、本当に景観計画が高さ制限の手法として適切であるのかについて再度検討すべきと思われる。

【※2010年12月16日追記】

2010年12月15日、市は、地元の理解が得られないとして、景観計画による高さ制限の実施の見送りを表明している。

○中国新聞2010年12月16日付記事「ドーム周辺の高さ制限見送り」

http://www.chugoku-np.co.jp/News/Tn201012160023.html

○原爆ドーム周辺における高さ制限が当面見送りへ

https://aosawa.wordpress.com/2010/12/16/

[参考文献]

○「原爆ドーム及び平和記念公園周辺地区景観計画(素案)」

http://www.city.hiroshima.jp/www/contents/0000000000000/1218203210799/index.html

○「原爆ドーム及び平和記念公園周辺建築物等美観形成要綱」

http://www.city.hiroshima.jp/www/contents/0000000000000/1120118525425/index.html

○イコモスによる「原爆ドームに関する勧告」(2006年)

http://www.law.kyushu-u.ac.jp/programsinenglish/hiroshima/Hiroshima_Recommendation_Japanese_English_final.pdf

※世界遺産周辺における高層建築物を巡る問題は、ドイツ・ケルン市のケルン大聖堂周辺においても起きている。

表1 原爆ドーム周辺の高さ制限の経緯

年表

表2 「原爆ドーム及び平和記念公園周辺地区景観計画(素案)」における高さ制限値(素案を元に作成)

景観計画素案高さ制限値